「新·案例」城市流动摊贩只能“一禁了之”吗?

2019-07-06 14:25 作者:产品案例 来源:ag88环亚国际

  流动摊贩作为城市非正规经济的主要组成,对增加就业、缓解贫困具有重要意义,因此一直是联合国人居组织和国际劳工组织关注的非正规就业群体。但在过去很长一段时间里,我国许多城市多采取“一禁了之”的摊贩治理政策,不仅未能达到取缔的效果,反而在实际管理中诱发很多矛盾。李克强总理曾在2017年4月的一次国务院常务会议批评了这种治理观,指出一禁了之是一种懒政行为。从世界范围看,简单的取缔也遭到许多批评,已逐渐被弱化或者弃用。在这种背景下,如何以更积极、更有效的方式来治理摊贩,成为城市管理者和规划师需要思考和解决的重要问题。

  本文通过对广州摊贩疏导区政策与案例的实证研究,目的是为更好地应对摊贩和城市非正规性提供理论思考和政策启示。在广州,疏导区是将流动摊贩转移和固定至划定的地方进行集中管理的一种治理模式,包括交通空间型、城市社区型、城中村型和商区型疏导区四种类型(图1-4)。

  从现代主义的视角看,疏导区是功能分区思想在非正规经济治理中的体现,有助于维护公共空间秩序,达到对城市非正规性的有效管控。但基于后现代主义视角的审视,我们发现疏导区也是一种基于空间操作的正规化机制,它以空间固定为基础,通过施加一套源于正规经济的管理措施来治理非正规性。因此,疏导区体现了以正规经济为参照系对待非正规经济的“正规本位主义”,强调以固定、规范的正规性来改造流动、灵活的非正规性。

  在分析疏导区的设置原则、空间布局和实施效果的基础上,我们着重考察了这种“正规本位主义”治理思维如何使疏导区面临潜在的可持续性危机。通过分析疏导区的四个正规化要素与流动商贩属性之间的矛盾揭示了这一危机,具体表现在疏导区的区位固定、租金缴纳、合同约束、产品管制与流动摊贩的流动性、低成本、灵活性、自主性之间的矛盾。这些矛盾体现了协调既定的现代公共空间秩序与非正规公共空间使用之关系的复杂性和难度。我们认为,要建设一个更加包容的城市,如何协调同步增长的现代性/正规性与非正规性之间的矛盾是21世纪城市规划面临的一个挑战。

  广州疏导区实践对城市规划如何更好地应对非正规性有何启示?福柯在总结经济和人口的治理术时提出了善治(good governance)理念,其基本原理就是尊重被治理对象的自然过程或属性。著名人类学家斯科特在其具有广泛影响的关于现代主义发展如何带来灾难性后果的著作中同样强调这种治理思想,他将自然过程或嵌入现实世界的实践知识称为米提斯(mētis),指出许多发展规划的失败源于对米提斯的无知或忽视。广州疏导区面临的矛盾根本上是因为忽视了流动商贩经济领域的米提斯,即忽视了摊贩嵌入现实实践的特性,抑制了对其生存具有积极作用的优势。

  广州案例给我们的启示是:对城市非正规性的政策响应,不应只是简单地将源于正规经济的既定规范和规则施加于非正规;而应采取一种充分考虑非正规自身特性、需求和运作规律的“合适的正规化”理念,一种更加精细的规划思路。这或许需要规划师突破现代性的规划框架,发展出应对非正规性、流动性、灵活性的规划理论和方法。

  1970年代以来,发展中国家城市化发展最引人注目的特征之一是非正规经济的持续扩张。由于城市化进程与工业化发展的不协调,很大一部分农村剩余劳动力在乡城转移过程中并未从农业部门进入城市现代部门,而是进入政府管制之外的非正规部门。与此同时,新自由主义改革和经济全球化推动了世界资本主义经济向灵活积累模式转变,非正规经济作为经济重组的结构性产物得以快速增长。

  据估计,全世界有18亿人口从事各式各样的非正规经济活动,产生了10万亿美元的经济产值,其中,中国的城市非正规就业者约有1.14亿。非正规经济已不是早期发展经济学家认为的只是现代化发展的阶段性产物,而是根源于当代资本主义经济社会体制的现象。联合国人居组织因此在2009年的可持续城市发展报告中,将非正规性与贫困、气候变化、资源耗竭、快速城市化一起列为21世纪城市面临的重大挑战,彰显了该议题在城市规划和治理领域的重要性。

  本文聚焦流动摊贩这一全球性非正规问题,从广州的实践反思现代城市非正规空间治理的问题。流动摊贩是城市非正规经济的重要组成部分。根据国际劳工组织(ILO)的报告,在发展中国家中,摊贩数量占非农劳动力的比重最高达9%,最低为1%。在中国,根据已有研究的估计,城市摊贩数量占城市就业总数的比重为5.2%,占城市非正规就业总数的比重为15.9%。流动摊贩群体的增长形塑着城市空间,它们分布于城市人行道、人行天桥、集贸市场、火车站广场、地铁站口、会展中心等各类人流通行和集散的公共空间,成为现代都市的一道风景线。

  流动摊贩为底层民众提供了生计手段,但同时又对城市空间秩序产生了负面影响,这种两面性以及由此导致的政策争议使之成为学界和媒体持续关注的对象。但现有研究主要集中在对排斥性政策的批判,重点关注新自由主义城市政策和城市现代化发展对摊贩产生的空间排斥影响。相比之下,积极的规划响应尚缺乏足够的关注。

  “缝隙空间”,包括贫民窟、城中村以及由各类非正规经济活动形塑的空间。我们可以将由流动摊贩、摩的司机、三轮车搬运、废品回收、拾荒者等依靠挪用公共空间获得生存的非正规经济所形塑的空间称为非正规公共空间,其特点是因被违法挪用而形成,因使用者流动而变化,具有公开性、临时性和易变性【区别于小作坊、血汗工厂、无证个体经营等室内非正规经济的隐蔽性和场所稳固性】。

  换言之,在既定城市空间系统中,公共空间的非正规性不源于空间本身,而产生于使用者(如流动摊贩)对既定空间使用规定的违反。如同非正规经济是经济主体违反经济管制而产生,非正规公共空间是空间使用者违反城市规划确立的空间管制而形成。

  因此,非正规公共空间的问题本质上反映的是既定空间功能使用管制与现实空间使用实践之间的矛盾,或者用列斐伏尔的空间生产理论话语来表述,是空间的再现与再现的空间在空间实践中的矛盾。对该矛盾的根源和解决方案的理解,可识别出现代主义和后现代主义两种视角,它们反映了对国家权力与非正规性之间关系的不同理解。

  现代主义视角认为任何违反既定城市规划所确立的公共空间使用管制的行为是违法的,理应被禁止和取缔。

  因此,从城市规划角度看,以流动摊贩为表现的非正规空间是社会活动与其应在位置的“错位”,因为依照现代城市功能分区理论,每一种社会活动都有它的位置,否则就会被视为乱象——想象在地上的垃圾为乱,而在垃圾桶的垃圾则不为乱。

  流动摊贩不仅是空间上的错位,其流动性也挑战了现代城市规划要求的空间定位。由于国家统治建立在人口及其活动的地理定址基础上,统治阶层总是竭力减少流动性,增加固定性,以增强社会的可见性和可控性。这是为什么正规经济活动必须具有固定经营场所的原因。城市规划是统治阶层增强其国家统治能力的一种空间策略。总之,从现代主义视角来看,流动摊贩不符合现代国家统治和城市管理的内在要求,需要得到整治和改造。

  一种简单的整治措施是取缔,直接消灭流动摊贩,维护原有空间管制,但由于导致冲突事件频发,故逐渐被弱化或弃用。另一种是积极的正规化治理,最常见的措施是将流动摊贩转移和固定至某个划定的地方,或就地暂时改变某块公共空间的使用功能,允许流动摊贩定时定点经营。

  两种正规化措施都体现了现代主义视角对非正规公共空间问题的理解,因为它们强调流动摊贩必须固定于某个划定边界的空间单元,以使它们位于“合适的位置”,不再错位和流动。空间定址是经济管制的前提,因此流动摊贩一旦得到定址化,用于正规经济的一整套制度和管理措施便可得到应用,包括身份登记,合同签订,租金缴纳,食品、安全和卫生管理与监督等。

  这种基于空间划定的正规化被普遍用于城市流动摊贩的治理,包括广州、香港以及印度的布巴内斯瓦尔、印尼的梭罗、南非的约翰内斯堡、哥伦比亚的波哥大等亚非拉城市。相比取缔,空间正规化为摊贩提供了生计出路和安全保障,被认为是国家促进社会公正、建设包容性城市的表现。

  然而,这种基于现代主义的观点遭到后现代主义的批评。从后现代主义来看,空间正规化体现了以正规经济为参照来对待非正规经济的“正规本位主义”(formalomorphism)意识,强调以稳定、规范的正规性来改造流动、灵活的非正规性,忽视了非正规性自身的特征和优势;认为以空间划定治理摊贩是政府为了把“异常”群体从城市中心区转移至边缘区的策略,体现了鲍曼笔下的“园丁式国家”,后者像把无用的杂草清除出花园一样将非正规清除出城市中心。

  空间正规化并不是单纯的支持,而体现了以限制和控制为目的的“集中营”管控。

  基于福柯的治理术理论,后现代主义者进一步解构了空间正规化的逻辑,认为允许摆卖区的本质是规训空间,如同学校、工厂、监狱一样,通过将流动摊贩限定于特定空间来达到将他们改造成为遵守现代市场经济规则的正规经济主体的目的。

  这种出于规训目的的空间策略抑制或扼杀了流动摊贩的优势(如灵活性、低成本),给其生计带来了不良后果。总之,从后现代主义视角看,空间正规化体现了国家试图清除一切非现代和非正规的现代化努力,是国家使用空间策略建立一个可见的、易控的社会的总体性工程的一部分。

  因此,公共空间的非正规性不是因为使用者违反既定空间管制,而是源于国家利用城市规划的手段非法化某些不合现代化要求的空间使用者(如流动摊贩)。

  后现代主义为分析和评判当前被广泛采纳的流动摊贩疏导区政策提供了有益的视角。后现代批判的目的不是否定空间许可的意义,而是反思非正规经济正规化的理念和方式问题。它主张正规化不是简单地套用用于正规经济管制的规范,而应充分考虑非正规经济自身的特性和运作规律,采取“合适的管制”。

  通过分析广州流动摊贩疏导区的模式和效应表明,一种正规化模式是否合适取决于它在多大程度上尊重或切合了被正规化对象的自然特性。同时,通过揭示主要的正规化要素(如区位设置、缴纳租金、签订合同等)对流动摊贩的影响,为提出更加细腻的规划响应也提供了更多启示。

  流动摊贩虽属个体经济,但其公共空间占有性使它始终作为一个空间问题在城市管理范畴内来处理。1990年代开始,广州为了改善投资环境和提高全球城市竞争力,大力提升城市形象和改善城市环境,发起了“创建国家卫生城市”和“全国文明城市”两项主要的城市环境美化运动。在这种政策环境下,街头摊贩被视为“六乱”和“脏乱差”高压的取缔政策虽然带来短期的成效,但始终未达到根除摊贩的目标,反而引发持续不断的街头冲突和群体事件,因此在2000年代末,关于将摊贩纳入城市管理的呼声日益增大。

  2010年广州提出摊贩疏导区治理新政的意义可从当时取缔政策面临的多重问题来理解。这些问题包括:

  (1)取缔政策实施的不可行性,有限的城管执法力量根本不足以应对近30万走街串巷的摊贩,后者的流动性和灵活性几乎粉碎了程序化的城市日常管理;

  (3)2010年广州举办亚运会的历史性因素,当局希望向国际社会展示一个繁荣有序的现代化都市,但又不希望因驱逐摊贩造成冲突事件,影响广州开放包容的友好形象。简言之,疏导区政策具有政治上和管理上的意义,一方面是为了给流动摊贩提供就业和生计出路,平衡城市形象与民生需求;另一方面是通过空间划定策略实现更有效的空间管控。

  疏导区实施的技术原理包括疏导区的作用定位、区位布局和场地管控。首先,疏导区是“疏堵结合”政策的一部分,目的是通过充分利用全市既有的闲置公共空间来吸纳或分流集中于城市中心区的流动摊贩,与大禹通过利用现存河网、疏通河道,通过疏导(而非围堵)洪水达到治水目的的做法异曲同工。“允许摆卖区”在广州被称为“疏导区”正是源于它在摊贩治理工程中的疏解和分流作用。正如广州城管委的一份简报所指出的,“管理流动摊贩好比‘大禹治水’,要适当疏导并加以规范管理才会起到作用,过度的堵和禁不符合事物发展的规律”。

  《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》规定疏导区的设置必须满足以下条件:不影响交通秩序和防火安全,不影响市容环境卫生,不影响周边居民正常生活,摆卖物品不与周边固定商户销售的商品类同。疏导区的区位限制透露了市政当局维护城市中心区形象和秩序的主要目的,成为疏导区有效吸纳流动摊贩的一个制约因素,因为它限制了疏导区的规模和吸引力。

  第三,疏导点位置确定之后,一系列用于正规经济的管理措施便开始实行,主要包括:

  (2)发放摆卖证,要求摆卖者挂牌经营,摆卖证包括摆卖者姓名与照片、摆卖地点、摆卖类型、摊位编号、联系电话等,便于接受管理者和消费者的监督;

  (3)违规行为记录,无不良记录者可办理续期,违规行为严重者则被取消摆卖资格,同时教育其更新就业观念,尽快寻找其他就业机会;

  (4)签订档口租用合同、缴纳场地租金(用于维护、卫生保洁、管理人员工资等);

  (5)定点定位定时经营,所有疏导区摆卖者必须在划有黄色界线的单个空间单元内经营,不得越界经营,不得在规定时间以外经营。可见,通过在场地尺度上建立个体信息、经济活动和空间位置的对应关系,政府可以更有效地实施对流动摊贩的管理和调控。然而,这些用于正规经济的管控技术未必完全适用于以灵活和流动等为特征的非正规经济,环亚APP下载!成为制约疏导区效应的另一制度性根源。

  下文将在总结疏导区布局和类型的基础上,通过分析疏导区治理与流动摊贩特性之间的关系来探讨疏导区效果。相关数据主要基于2014年10月—2015年3月完成的实地调研。根据对广州疏导区的分类(见下文),选取四个不同类型的疏导区进行实地调查,对疏导区管理人员、区内共88名摊贩贩卖者(占所选疏导区摊贩总数43%)进行半结构式访谈。调查内容主要包括疏导区的区位环境、经营和管理情况以及摊贩的需求及其对疏导区的评价。部分数据还利用了作者于2011—2012年开展的对广州市200名非正规流动摊贩贩卖者的调查结果。

  截至2015年3月,广州共建有147个流动摊贩疏导区【2016年后广州市城市管理委员会网站不再公布流动商贩疏导区数据】,提供了10760个摊位,平均每个疏导区的摊位数为73个、面积为822㎡。从空间布局看,疏导区集中分布于海珠区和番禺区(图1),两区疏导区约占全市疏导区总数的53%,提供了全市近一半的摊位数(表1)。

  这与两区的可用公共空间资源多、靠近中心区、摊贩疏导需求大有关;而天河、越秀、荔湾等中心区虽然疏导需求也大,但可用于疏导摊贩的公共空间资源极其有限,因此不仅摊位数较少,而且每个摊位的平均面积也小。换言之,分区尺度的疏导区空间布局与摊贩疏导需求量和公共空间资源可用量有关系。在社区尺度上,疏导区的区位主要包括旧城社区、商业区内部和附近、城中村以及广场、地铁站口等各种交通空间。

  即交通空间型、城市社区型、城中村型和商区依托型。其中,设置于地铁站点、车站周边、广场等人行通道或集散点的交通空间型疏导区最多,占38.1%;其次是位于城市社区内街小巷的疏导区,占29.9%;第三是位于城中村(包括城边村)的疏导区;最后是位于商业广场内部或旁边的疏导区(表2)。

  虽然疏导区因所在环境的差异呈现多样化的空间形态,但总体上在规划设置和功能方面仍表现出可识别的一般特征(图2,表3)。

  交通空间型疏导区,一般设置在交通站点周边人行通道的两侧,如黄村地铁口疏导区设置在B入口前面空地的两侧,产品以食品小吃为主,服务于流动的、每天上下班的消费者。城市社区型疏导区,一般设置在社区内部的街道,常常靠近社区市场,如南华西街龙导尾疏导区设置在龙岛尾菜市场周围,产品以蔬菜、水果、日用品为主,服务本地社区居民。城中村型疏导区一般设置在村内部或村与城市的交界区,如康乐村疏导区设置在村通往新港路的出口处,产品以低档服装、食品和电子产品为主,主要服务住在城中村的外来务工人员。

  商区依托型疏导区一般依托某个专业商贸市场或商业广场设置,如萧岗疏导区设置在新市街萧岗商贸市场入口通道中间,产品与所依托的商贸市场紧密相关,以电子产品和服装为主,这类疏导区实际上已成为该市场的一部分,与市场共享消费者。这些特征表明,尽管区位和空间形态千差万别,疏导区设置的一个共同点是服务其所在地的特定市场。

  疏导区的效果是指它吸引流动摊贩入区,并满足他们获取收益的能力,可用经营满意度和流动摊贩入区率来衡量。根据广州城市管理委员会的一份调查报告,总体上,疏导区内的摊贩对其经营状况的满意度偏低,认为经营状况“还好”的比例占比不到1/3,认为“一般”的占39%,认为“不好”和“很差”的分别占21%和10%【参见由广州市城市管理委员会提供的《广州市流动商贩疏导管理评价及今后的工作建议》】。我们的案例调查结果与这份报告基本一致,表示“满意”的经营者比重在13.3%~35.4%,平均占比为23%(表4)。

  在不同疏导区,摊贩的满意度有所差异,这与疏导区的地理位置、租金费用、经营业态以及摊贩个体的预期等有关系。上述报告没有评估入区的经营者类型,我们的调查显示,入区经营者为流动摊贩的比重在4.8%~46.7%。这表明,虽然疏导区的摊位均全部出租,但吸纳流动摊贩入驻的能力较弱,因为大部分经营者并非政策预期收编的流动摊贩。那么,是什么原因导致疏导区较低的流动摊贩吸纳率和经营满意度?

  四个主要的正规化要素(即区位固定、缴纳租金、合同约束、产品管制)与流动摊贩经济特性(流动性、低成本、灵活性、自主性

  作为疏导区治理的核心,固定地点经营虽然再造了公共空间秩序并方便了管理,但同时损害了作为流动摊贩之本性的流动性特征。摊贩流动性看似规避执法力量的策略,但本质上是源于经济主体追求利润最大化的理性,其功能表现在两方面。

  第一,流动性使摊贩能够根据现代都市人的日常作息活动变换摆卖地,以扩大市场规模,增加销售收入。一个既定的摆卖点,其消费者数量和偏好也是既定的,摊贩通过流动可以使其产品接近更大的消费市场。

  相反,疏导区摊贩每天的销售量基本被限定,而且在人流非高峰期大量的经营时间实际上处于浪费状态,因为他/她本可以通过经营点转移而提升销量。调查发现,一个新品牌的全渠道运营策略凯发一些摊贩为了增加销量和收入会选择在人流非高峰期时进行非正规的流动摆卖。

  第二,流动性使摊贩能够寻找和接近对其产品有需求的特定消费者。某些产品,如玩具、饰品、爆米花、甘蔗汁、烤红薯等非日用品,不适合在市场规模有限的固定地点长期摆卖,贩卖这些产品的摊贩需要依靠持续的流动来找到对产品有需求的“合适消费者”。

  例如:一个玩具摊贩指出,在特定的地方想买玩具的顾客数量有限,因此在那个地方卖两三天之后需求就会下降,需要转移到其他地方以寻找和刺激新的消费需求;而且玩具不宜在社区卖,因为需求少,而宜在火车站、汽车站、会展中心等人流量大的地方卖。可见,流动摊贩选择不同的摆卖地点不完全是为了躲避城管,更是为了寻找新的市场。类似的案例是爆米花,它不是每个人都会购买的零食,贩卖者只有通过不断的流动才能找到有需求的消费者。因此,这类摊贩“天生”不适合疏导区,他们对流动性的要求使其与疏导区存在内在的矛盾关系。

  低成本是流动摊贩经济的主要特征,不仅使流动摊贩具有易进入性,而且使从业者相比正规商业具有相对竞争优势。从公平角度讲,缴纳租金是合理的,因为流动摊贩使用了公共空间资源,并从中赚取了经济收入。然而,收取租金产生了两个消极结果,削弱了疏导区的社会正义价值。第一,租金将经济能力差的流动摊贩排除在外,特别是在区位较好、人流量大的疏导区,如萧岗、康乐村,大部分入住者并非流动摊贩,而是个体工商户、打工者等具有一定经济积累的群体(表4)。这意味着疏导区档口出租率高不一定说明疏导区效果好,如果大部分入区者不是流动摊贩,那么疏导区无异于利用公共资源扩展了沿街商铺空间,满足了有经济能力者的需求。

  第二,租金在商业化的压力下不断上涨,致使摊贩盈利空间缩小。强调疏导区的社会正义并非要取消租金,关键问题在于租金与收入之间的关系,即支付租金能否带来满意的收入。图3显示了四个疏导区经营者的租金评价情况,虽然黄村地铁站口疏导区的月租金最高,达到3600元,但大部分摊贩认为租金合理,原因是他们获得的收入也高。与此相反,虽然萧岗市场的月租金为1500~ 2000元,但大部分摊贩仍认为租金太高,普遍反映“每月都是在为租金干活”。

  调查发现,萧岗疏导区在2011年建立时月租金为750元,此后不断上涨,最高达到2000元。类似现象也发生于其他疏导区,如康乐村的月租金由700元涨至1200~1500元,龙导尾的月租金由300~500元涨至600~800元。虽然疏导区租金仍比周边的店铺低,但租金上涨不断削弱非正规经济的低成本优势,使经营者承受日益增大的生存压力。商业化无疑加剧了疏导区租金缴纳制度与流动摊贩低成本特性之间的紧张关系,成为影响疏导区可持续性的重要因素。

  疏导区摊贩不仅需要交纳租金,而且需要签订档口租赁合同。每个疏导区的租赁期限不一,但都要求预交1~2个月的租金作为押金,如果要退租,需要提前一个月申请。在萧岗市场疏导区,合同约束力更大,租赁期限要求为3年,且只能到合同到期后才能退租,导致转租现象大量出现,推动了实际租金的上涨,因为转租人总是以更高价格租给承租人。这种常用于约束现代市场经济主体的合同制度扼杀了流动摊贩经济的灵活性特点,

  (2)兼职摊贩,许多在城市低端服务业部门(如餐馆、服装店)工作的低收入工薪阶层会在每天下班时间或周末从事摊贩,以维持家庭生计;

  (3)个体经营者,主要是服装店店主,他们为了及时把当季的衣服卖掉,会在每天下午或傍晚出来摆地摊,以增加出货量和出货速度。可见,具有合同约束的疏导区不适合这些以非稳定方式从事流动摊贩的群体。

  疏导区对产品类型的管制忽视了流动摊贩选择产品的规则。人为地规定产品类型使摊贩无法根据疏导区周边的市场需求和消费者偏好来选择产品。

  换言之,正规化使疏导区面临产品供给不能或不能完全满足市场需求的内在弊端。如果疏导区规定的产品正好与其所处地点的市场需求吻合,那么其成效相对较好,如黄村地铁站口疏导区主要经营熟食类产品,很好地满足了每日通勤上班族的餐饮需求;但如果所规定产品与市场需求吻合度较低,那么这不仅使经营者面临激烈竞争和收入下降,而且会给非正规摊贩提供发展的空间。

  然而,这并非主张取消任何产品管制,关键问题在于管制如何被确定。当前疏导区产品管制主要从缓解与正规经营者的矛盾、减少对市容市貌和居民生活秩序的影响来考虑,体现的是政府通过疏导区设置达到管控摊贩的目的。

  在疏导区政策中,流动摊贩仍然是被作为治理的异常对象,而不是正常的市场经济主体来对待,与政府为促进现代经济发展所实施的管理有本质区别。这也表明疏导区并未从法律层面授予流动摊贩市场经济地位,而是出于社会和空间治理的目的赋予他们有限的行政许可。

  基于空间划定的疏导区治理模式体现了以正规经济为参照系对待非正规经济的“正规本位主义”意识,强调以固定、规范的正规性来改造流动、灵活的非正规性。通过将流动摊贩固定于具有明确位置的空间,疏导区有助于维护公共空间秩序,达到对城市流动性和非正规性的有效管控,因此它可被视为现代国家建设可见的、易控的社会总体工程的一部分。

  疏导区不仅体现了现代城市规划中的功能分区思想,认为流动摊贩应像其他社会经济活动一样被布局于应在的空间,而且体现了一种基于空间操作的正规化机制,因为它以空间固定为基础,实施了一套被用于现代经济的管理措施来改造非正规性。这种正规化机制体现了地理定址在国家治理社会中的基础作用。

  毋庸置疑,疏导区为流动摊贩提供了安全稳定的经营场所和较为舒适的物理环境,改善了周边的空间秩序,相比取缔,它是积极的城市规划响应,是迈向包容性城市的一步。然而,疏导区的“正规本位主义”使其面临潜在的可持续性危机,它忽视了流动摊贩嵌入现实实践的特性,抑制或扼杀了对其生存具有正面意义的优势。

  这个危机隐含于疏导区四个正规化要素与流动摊贩属性之间的矛盾,具体表现在区位固定与流动性、租金缴纳与低成本、合同约束与灵活性、产品管制与自主性四个方面的紧张关系。这个矛盾表明了协调现代公共空间秩序与非正规公共空间使用之关系的复杂性和难度。如何协调同步增长的现代性/正规性与非正规性之间的矛盾是21世纪包容性城市建设和规划面临的一个挑战。

  福柯在总结经济过程和人口的治理术时提出了善治理念,其基本原理就是尊重被治理对象的自然过程或属性,或者至少将它们纳入考虑,使其得以运转。著名人类学家斯科特在其具有广泛影响的关于现代主义发展如何带来灾难性后果的著作中同样强调这种治理思想,他将自然过程或嵌入现实世界的实践知识称为米提斯(mētis),指出许多发展规划的失败源于对米提斯的无知或忽视。

  对城市非正规性的政策响应,不应只是简单地将源于正规经济的既定规范和规则施加于非正规,而需要采取一种充分考虑非正规自身特性、需求和运作规律的“合适的正规化”理念,它是一种更加精细的规划思路。这或许需要规划师突破现代性的规划框架,发展出应对非正规性、流动性、灵活性的规划理论和方法。

  在本专辑,穆西贾和卢卡图-塞德里斯对如何响应城市非正规性提出了若干指引。在此,我们强调规划响应应该避免从基于正规经济的规划管理思路出发,以先入为主的方式来对待非正规性。

  第一,规划管理不必须强调经营场址固定。可适当放开区位管制,给予摊贩在一定区域范围、一定时间段内流动的许可。例如:在街道或社区尺度范围内,在不影响正常秩序的条件下,允许摊贩根据人流量变化改变摆摊位置。可借鉴交通运输领域的驾驶人记分管理,给予每个摊贩一定的分值,对违反流动规定的进行扣分,分值扣完,收回其摆摊执照,并在接受教育和培训后才能取回执照。

  第二,不必要以市场化的方式确立所有疏导区的租金。不同的区位意味着不同的盈利空间,需要根据摊贩盈利能力来确定租金。要避免租金全面走向市场化,在某些情况下疏导区应具有公共政策的扶持性。第三,不必强调长期、稳定的场址租赁合同制。可建立灵活的租赁模式,设置按天、月、年计的摊位出租方式,满足不同摊贩群体的需求。

  第四,在考虑与正规商户公平竞争的条件下,不必对业态做过多规划,尽量交由市场自然调节,规划需要做的是建立摊贩与居民需求之间的联结机制。总之,规划师应当从非正规的特性出发,通过创造性地利用、重组和革新已有规划方法,形成一套能够有效地响应流动性、灵活性、不稳定性和多样性等非正规特征的规划管理方案。